Preşedintele Klaus Iohannis a sesizat Curtea Constituţională în legătură cu neconstituţionalitatea unei legi de modificare a Codul civil, care se referă la contractul de arendă.
Potrivit unui comunicat al Administraţiei Prezidenţiale, este vorba de Legea pentru modificarea Legii nr. 287/2009 privind Codul civil (PL-x nr. 455/2022), trimisă preşedintelui de Parlament pe 24 iunie, în vederea promulgării.
Legea respectivă are ca obiect de reglementare modificarea unor dispoziţii ale Legii nr. 287/2009 privind Codul civil referitoare la contractul de arendă.
În opinia preşedintelui, prin procedura de adoptare, precum şi prin conţinutul său normativ, Legea pentru modificarea Legii nr. 287/2009 privind Codul civil încalcă mai multe dispoziţii din Constituţie, dar şi prevederi CEDO.
*Astfel, legea încalcă art.73 alin. (3) lit. m) şi art. 76 alin. (1) prin raportare la art.147 alin.(4) din Constituţie.
Potrivit expunerii de motive, propunerea legislativă a fost iniţiată pentru a răspunde unor dificultăţi apărute în aplicarea dispoziţiilor ce vizează arendarea terenurilor agricole, ‘dificultăţi ce afectează atât arendatorul, cât şi arendaşul’.
Modificările aduse de legea criticată vizează instituirea unui termen minim de 7 ani pentru arendare, eliminarea trimiterii la nulitatea absolută în cazul subarendării totale sau parţiale, introducerea unei excepţii pentru a se evita calificarea schimbului de terenuri drept subarendare, introducerea unor cazuri de încetare sau de menţinere a contractelor de arendă, respectiv reglementarea efectelor noii legi asupra contractelor aflate în derulare.
Potrivit formulei de atestare a legalităţii, Legea pentru modificarea Legii nr. 287/2009 privind Codul civil a fost adoptată de către Parlament ca lege ordinară, cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (2) din Constituţie.
Dispoziţiile legii criticate conţin, însă, o serie de dispoziţii prin care se intervine în domeniul legii organice, întrucât obiectul său de reglementare priveşte regimul general al proprietăţii şi al moştenirii.
Astfel, soluţiile legislative propuse vizează în mod direct exercitarea dreptului de proprietate – prin intervenţii asupra dreptului de dispoziţie, ca atribut al dreptului de proprietate, inclusiv în ceea ce priveşte moştenitorii, dar şi restrângerea sferei libertăţii contractuale a proprietarilor de terenuri agricole în situaţia arendării acestora.
În acest sens, la art. 73 alin. (3) lit. m) din Constituţie se stabileşte că prin lege organică se reglementează ‘regimul juridic general al proprietăţii şi moştenirii’, iar, potrivit art. 76 alin. (1) din Constituţie, ‘Legile organice şi hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere’.
Potrivit jurisprudenţei CCR, ‘regimul juridic general al proprietăţii, publică sau privată, vizează, ca esenţă, cele trei elemente ale dreptului de proprietate: posesia, folosinţa, dispoziţia, fiind preponderent un regim de drept privat. Regimul proprietăţii şi al dreptului de proprietate, şi încă la nivel general, reprezintă o realitate juridică care guvernează raporturile juridice de o valoare socială semnificativă ce reclamă reglementarea printr-o lege organică’.
Totodată, în jurisprudenţa sa, instanţa constituţională a reţinut că ‘dreptul real de proprietate este acel drept complet care asigură, în plenitudinea sa, dreptul de posesie, folosinţă şi dispoziţie asupra unui bun, acestea fiind atributele sale proprii (‘usus, fructus şi abusus’) care, atunci când aparţin mai multor titulari şi sunt exercitate separat, dau naştere dezmembrămintelor dreptului de proprietate. (…) Art. 44 din Constituţie garantează dreptul de proprietate, însă, nefiind un drept absolut, conţinutul şi limitele acestuia sunt stabilite de legiuitor. (…) Cu referire la limitarea exercitării dreptului de proprietate privată, art.556 din acelaşi cod prevede că: ‘(2) Prin lege poate fi limitată exercitarea atributelor dreptului de proprietate’, iar ‘(3) Exercitarea dreptului de proprietate poate fi limitată şi prin voinţa proprietarului, cu excepţiile prevăzute de lege’.
Aşadar, limitele juridice ale dreptului de proprietate privată sunt cele legale (art. 602-625), cele convenţionale (art. 626-629) şi cele judiciare (art. 630)’ (Decizia nr. 721/2020).
Domeniul legii organice este foarte clar delimitat prin textul Constituţiei, astfel încât legiuitorul este obligat să adopte legi organice numai în domeniile expres prevăzute. Ori de câte ori o lege derogă de la o lege organică, ea trebuie calificată ca fiind organică, întrucât intervine tot în domeniul rezervat legii organice (Decizia nr. 442/2015, Decizia nr. 876/2020, Decizia nr. 77/2021).
‘Aplicând criteriul material al normei de reglementare, considerăm că, prin conţinutul său juridic, legea supusă controlului de constituţionalitate conţine norme juridice cu caracter organic, având în vedere că dreptul proprietarului de a dispune material şi juridic de bunul său reprezintă un atribut esenţial al dreptului de proprietate. În plus, ‘de lege lata’, potrivit art. 641 alin. (4) teza I din Codul civil: ‘Orice acte juridice de dispoziţie cu privire la bunul comun, actele de folosinţă cu titlu gratuit, cesiunile de venituri imobiliare şi locaţiunile încheiate pe termen mai mare de 3 ani, precum şi actele care urmăresc exclusiv înfrumuseţarea bunului nu se pot încheia decât cu acordul tuturor coproprietarilor (…)’, susţine Iohannis.
Contractul de arendă ca tip de locaţiune ce are ca obiect un teren agricol va fi încheiat în mod obligatoriu, potrivit noii soluţii legislative, pe o perioadă mai mare de 3 ani, respectiv de minimum 7 ani. Durata minimă a termenului instituită de legiuitor determină considerarea contractului de arendă, prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare nemodificate de legea criticată, drept un act de dispoziţie, expresie a dreptului proprietarului de a dispune material şi juridic de terenul său.
‘Considerăm că acest efect al legii criticate are implicaţii semnificative asupra regimului juridic general al dreptului de proprietate privată şi asupra unei vaste categorii de terenuri din România, respectiv terenuri agricole situate în extravilan, şi ar fi impus adoptarea legii criticate ca lege cu caracter organic, nu ca lege cu caracter ordinar’, mai spune preşedintele.
Prin Decizia CCR nr. 433/2022, par. 43, analizând incidenţa art.73 alin.(3) lit.m), Curtea a reţinut că, în acel caz, caracterul organic al legii se justifică prin obiectul de reglementare ‘în sensul că vizează o largă categorie de terenuri din România – terenuri agricole situate în extravilan – asupra cărora se instituie o serie de condiţionalităţi pentru înstrăinarea prin vânzare-cumpărare, printre care obligaţia rezolutorie a cumpărătorului de menţinere a destinaţiei agricole a terenului şi obligaţia vânzătorului de respectare a dreptului legal de preempţiune, ultima grevând dreptul de proprietate ca modalitate de exercitare a prerogativei dispoziţiei. Întrucât dispoziţiile Legii nr. 17/2014 conţin norme speciale în raport cu normele dreptului comun în materie de preempţiune cuprinse în Codul civil – lege organică, iar exigenţele de tehnică legislativă dispun că derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puţin egal cu cel al reglementării de bază (art. 63 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative), această lege a fost adoptată, la rândul său, ca lege organică’.
‘În cazul de faţă, legea instituie limitări pentru arendarea tuturor bunurilor agricole, dar şi noi reguli privind încetarea sau menţinerea contractelor de arendare, precum şi limitări în privinţa vânzării terenurilor, prin intervenţia asupra art. 1850 din Codul civil. Prin dimensiunea cantitativă a bunurilor agricole vizate de modificările din legea criticată şi dat fiind că acestea reprezintă o parte importantă a fondului funciar din România, regulile ce configurează regimul lor juridic de înstrăinare se circumscriu şi influenţează regimul juridic general al proprietăţii, reglementat prin lege organică (Decizia CCR nr. 433/2022, par. 45). În concluzie, faţă de argumentele de mai sus, dat fiind faptul că legea criticată a fost adoptată ca lege ordinară, apreciem că aceasta a fost adoptată cu încălcarea dispoziţiilor art.73 alin.(3) lit.m) şi art.76 alin.(1), prin raportare la art.147 alin. (4) din Constituţie, aspect ce atrage neconstituţionalitatea legii în ansamblul său’, se arată în sesizarea trimisă CCR.
* Încălcarea art.1 alin.(5), art.16, art.44 alin.(1) şi (2) prin raportare la art.53 din Constituţie şi art.1 din Protocolul nr.1 al CEDO, art.45 şi art.135 alin.(1) din Constituţie
Preşedintele reclamă şi instituirea unui termen minim de 7 ani al contractului de arendare şi eliminarea posibilităţii reducerii termenelor în caz de refuz al reînnoirii.
Astfel, potrivit art.I pct.1 din lege, art. 1837 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil va fi modificat astfel: ‘Durata arendării este de minimum 7 ani şi se consideră a fi făcută pe toată perioada necesară recoltării fructelor pe care bunul agricol urmează să le producă’. Totodată, denumirea marginală actuală a articolului, respectiv ‘Arendarea făcută pe durată nedeterminată’ va fi înlocuită cu denumirea ‘Durata arendării’. De asemenea, în vederea corelării cu noua soluţie legislativă propusă, prin art. I pct. 3 al legii supuse controlului de constituţionalitate se abrogă art. 1848 alin. (2) din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil care, în prezent, prevede că: ‘Dacă durata contractului de arendare este de un an sau mai scurtă, termenele de refuz al reînnoirii prevăzute la alin. (1) se reduc la jumătate’.
Aşadar, prin noile prevederi, legiuitorul optează pentru instituirea, chiar prin lege, a unei durate minime a oricărui contract de arendare ce va fi încheiat după intrarea sa în vigoare, înlăturându-se posibilitatea părţilor de a încheia un contract pe o durată mai scurtă de 7 ani.
Menţionăm că, potrivit legii în vigoare, doar în situaţia în care părţile stabileau o durată nedeterminată a contractului, arendarea se considera ‘a fi făcută pentru toată perioada necesară recoltării fructelor pe care bunul agricol urmează să le producă în anul agricol în care se încheie contractul’.
Reglementarea raporturilor patrimoniale şi nepatrimoniale dintre persoane, ca subiecte de drept civil, are la bază principiile dreptului privat şi instituirea unor norme juridice ce au cu precădere caracter supletiv, dispozitiv, pentru acele situaţii în care părţile nu au stabilit prin contract altfel, iar nu un caracter imperativ, pornindu-se tocmai de la ideea că, în raporturile juridice de drept civil, părţile contractuale sunt plasate pe picior de egalitate juridică, iar principiul autonomiei de voinţă a acestora este unul fundamental. Desigur, manifestarea de voinţă a părţilor trebuie să fie în acord cu dispoziţiile legale, iar, în acest sens, art. 12 din Codul civil referitor la libertatea de a dispune stabileşte că: ‘Oricine poate dispune liber de bunurile sale, dacă legea nu prevede în mod expres altfel’. Altfel spus, legea poate stipula în mod expres în alt sens decât cel în care ar dori părţile, însă numai cu respectarea art. 53 prin raportare la art. 44 din Constituţie.
Potrivit art. 44 alin. (1) şi (2) din Constituţie, ‘(1) Dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate. Conţinutul şi limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege. (2) Proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular. Cetăţenii străini şi apatrizii pot dobândi dreptul de proprietate privată asupra terenurilor numai în condiţiile rezultate din aderarea României la Uniunea Europeană şi din alte tratate internaţionale la care România este parte, pe bază de reciprocitate, în condiţiile prevăzute prin lege organică, precum şi prin moştenire legală’.
De asemenea, potrivit art. 53 alin. (1) şi (2) din Constituţie: ‘(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii’.
Din interpretarea sistematică a celor două dispoziţii constituţionale, rezultă că stabilirea de către legiuitor a conţinutului şi limitelor dreptului de proprietate trebuie să se realizeze cu respectarea principiului general şi garanţiilor stabilite de art. 53. Astfel, orice intervenţie a legiuitorului în sfera modalităţii în care persoanele fizice sau juridice dispun de bunurile lor, în exercitarea dreptului de proprietate, atunci când se realizează o restrângere a exerciţiului acestui drept fundamental, trebuie să fie subscrisă regulilor constituţionale prevăzute de art. 53 alin. (1) şi (2) din Constituţie, jurisprudenţei Curţii în materie şi standardelor stabilite de CEDO prin raportare la art. 1 din Protocolul nr. 1 al CEDO.
‘Stabilirea unei durate minime de 7 ani pentru încheierea unui contract de arendare şi, corelativ, abrogarea art. 1848 alin. (2) din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil prin art. I pct. 1 şi pct. 3 din legea supusă controlului de constituţionalitate reprezintă, în mod evident, o restrângere a exerciţiului dreptului de proprietate şi a dreptului proprietarului de a dispune material şi juridic de bunul său. Într-o astfel de situaţie, apreciem că intervenţia legiuitorului nu a enunţat un scop legitim ce poate fi identificat în enumerarea prevăzută de art. 53 din Constituţia României. Totodată, considerăm că termenul minim de 7 ani impus pentru încheierea unui contract de arendare este unul arbitrar, stabilit în absenţa oricăror criterii clare, obiective, care să ţină cont de diversitatea relaţiilor sociale reglementate, şi încalcă caracterul necesar, adecvat şi proporţional pentru a se atinge obiectivul invocat de iniţiatori, cel referitor la ‘dezvoltarea arendării terenurilor agricole’, declară Iohannis în sesizare.
Potrivit legislaţiei în vigoare, arendatorul şi arendaşul au posibilitatea de a încheia un contract de arendă pe o durată determinată, iar în cazul în care părţile prevăd o durată nedeterminată, pentru a proteja interesele şi investiţiile arendaşului şi a asigura un just echilibru, potrivit art. 1837, ‘arendarea se consideră a fi făcută pentru toată perioada necesară recoltării fructelor pe care bunul agricol urmează să le producă în anul agricol în care se încheie contractul’.
‘Or, în situaţia de faţă, potrivit modificărilor aduse de legea criticată, sarcina impusă arendatorului este una inadecvată şi disproporţionată în raport cu scopul urmărit – asigurarea unei stabilităţi a investiţiilor realizate de către arendaşi. Acest aspect este susţinut şi de faptul că doar o parte a contractelor de arendare vizează suprafeţe mari, investiţii realizate de către arendaşi care îşi desfăşoară activitatea cu privire la suprafeţe întinse de teren. Aplicându-se tuturor contractelor de arendare ce se vor încheia după intrarea legii în vigoare, fără distincţie, noua soluţie normativă pare că ignoră alte realităţi sociale şi stabileşte, în mod nediferenţiat, aceleaşi reguli şi limitări, indiferent de calitatea părţilor, suprafeţele de teren sau zonele în care se încheie şi se execută contractele de arendare’, spune Iohannis.
Astfel, în realizarea testului de proporţionalitate este esenţială analizarea caracterului necesar, adecvat şi proporţional al măsurilor impuse de legea criticată, prin care se stabilesc conţinutul şi limitele dreptului de proprietate, în sensul prevăzut de art. 44 alin. (1) din Constituţie, în conformitate cu etapele testului de proporţionalitate dezvoltate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului.
Principiul proporţionalităţii impune astfel ca actele instituţiilor să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar în scopul realizării obiectivelor urmărite, prin aceasta înţelegându-se faptul că, în cazul în care este posibilă o alegere între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puţin constrângătoare, iar inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporţionate în raport cu scopurile urmărite.
Dintr-o altă perspectivă, potrivit art. 1 din Protocolul nr. 1 al CEDO referitor la protecţia proprietăţii în sistemul Convenţiei: ‘Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional. Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare reglementării folosirii bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii, sau a amenzilor’.
În sesizarea trimisă la CCR se mai invocă neclarităţi în normele privind regimul juridic al subarendării, dar şi modificarea cazurilor de încetare a contractului de arendare şi introducerea unor cazuri de menţinere a acestora.
